La demande adressée à l’administration en vue du retrait d’un permis de construire est un recours administratif au sens de l’article R. 600-1 du code de l’urbanisme. Il en va ainsi même lorsqu’elle est formée après l’expiration du délai de recours contentieux et qu’elle invoque la fraude. Faute de notification à l’auteur de la décision et au bénéficiaire du permis, le recours contentieux dirigé contre le refus de retrait est irrecevable.
La problématique. Une demande tendant au retrait pour fraude d’un permis de construire, présentée alors que ce permis est devenu définitif, constitue-t-elle un « recours administratif » au sens de l’article R. 600-1 du code de l’urbanisme ? Si oui, elle doit être notifiée à l’auteur et au titulaire du permis (par LRAR dans les 15 jours suivant le recours), à peine d’irrecevabilité du recours contentieux formé ensuite contre le refus de retrait.
La question s’inscrit dans une évolution des textes. Le champ de l’obligation de notification a varié au fil des réformes. Le décret du 17 juillet 2018, inspiré du rapport dit « Maugüé », l’a de nouveau étendu à toute décision relative à l’occupation ou l’utilisation du sol, avec l’objectif affiché d’y inclure les refus de retirer une autorisation. Le Conseil d’État en avait déjà déduit que le recours contentieux dirigé contre un refus de retrait pour fraude devait être notifié, sans distinguer selon que le délai de recours contre le permis était ou non expiré (CE, 27 septembre 2022, M. B., n° 456071, aux Tables). Restait à savoir si l’exigence remontait jusqu’à la demande de retrait elle-même.
Deux lectures s’opposaient. Plusieurs tribunaux administratifs, dont celui de Melun dans cette affaire, voyaient dans la demande de retrait une simple démarche destinée à faire naître une décision attaquable : dans cette logique, à ce stade, il n’existerait encore ni différend ni décision à contester, donc pas de recours administratif. À l’inverse, une cour administrative d’appel soumettait cette demande à l’obligation de notification, au motif qu’elle peut aboutir au retrait de l’autorisation.
Dans ses conclusions, la rapporteure publique, Mme Dorothée Pradines, s’est rangée à la seconde lecture. Selon elle, même formée après l’expiration du délai de recours, la demande de retrait est dirigée, au fond, contre le permis lui-même : elle invoque des moyens contestant les droits à construire et poursuit les mêmes fins qu’un recours administratif formé dans le délai, la fraude excluant toute objection de tardiveté. Elle rappelle en outre que le Conseil d’État avait déjà qualifié de « recours gracieux » une telle demande (CE, 5 février 2018, Société Cora, aux Tables), et qu’un recours gracieux est par nature un recours administratif, comme le confirme l’article L. 410-1 du code des relations entre le public et l’administration.
Au soutien de son raisonnement, la rapporteure a écarté deux objections. La première tenait à ce qu’un acte obtenu par fraude ne crée pas de droits, de sorte qu’il n’y aurait rien à protéger. Elle y répond que le titulaire comme l’auteur du permis ont tenu celui-ci pour créateur de droits, et que le texte vise toute décision relative à l’occupation du sol, sans exiger qu’elle soit créatrice de droits. La seconde tenait à ce que le projet pourrait être achevé au moment de la demande. Elle observe qu’une construction privée de son autorisation expose à des poursuites, ce qui justifie encore d’en informer le titulaire. Elle a enfin estimé qu’aucune modulation dans le temps ne s’imposait : la solution n’abandonne aucune jurisprudence antérieure et ne prive pas les tiers de leur droit au recours, puisqu’une nouvelle demande de retrait pour fraude reste possible à tout moment.
La solution. Le Conseil d’État suit sa rapporteure publique. Il juge que la demande de retrait d’un permis de construire constitue un recours administratif au sens de l’article R. 600-1, y compris lorsqu’elle est formée après l’expiration du délai de recours contentieux et fondée sur la fraude. Son auteur doit donc la notifier, faute de quoi le recours contentieux dirigé contre le refus de retrait est irrecevable.
Le tribunal administratif, qui avait jugé le contraire, a commis une erreur de droit. Réglant l’affaire au fond, le Conseil d’État constate que la demande n’avait pas été notifiée au bénéficiaire du permis et rejette comme irrecevable la demande d’annulation du refus de retrait. La solution s’applique ainsi immédiatement, sans modulation dans le temps.
La portée. La voie de la fraude, souvent présentée comme le moyen de rouvrir le débat sur un permis définitif, est soumise au même formalisme que les recours ordinaires en matière d’urbanisme. Combinée avec la jurisprudence de 2022, la décision impose désormais une double notification : celle de la demande de retrait, puis celle du recours contentieux dirigé contre le refus. Pour les tiers, la vigilance s’impose dès la demande : une notification omise à ce stade rend irrecevable le recours contre le refus. Comme le relevait la rapporteure publique, l’irrecevabilité n’éteint toutefois pas toute action, puisqu’aucun délai n’est opposable en matière de fraude : une nouvelle demande, régulièrement notifiée, reste envisageable. Pour les bénéficiaires d’autorisations et les communes, la décision fournit une fin de non-recevoir à vérifier systématiquement.