Les règles du code de l’urbanisme qui organisent le calcul du délai d’instruction et la naissance d’un permis tacite (art. L. 424-2, R. 423-19, R. 423-22 et R. 423-38) sont inopérantes à l’encontre d’un refus de permis de construire. L’absence de demande de pièces complémentaires dans le mois du dépôt n’interdit donc pas à l’administration de refuser le permis pour incomplétude du dossier.
La problématique. Le maire peut-il refuser un permis de construire au motif que le dossier de demande est incomplet, alors qu’il n’a pas réclamé les pièces manquantes dans le mois suivant le dépôt, comme le prévoient les articles R. 423-22 et R. 423-38 du code de l’urbanisme ? La question divisait les juges du fond. Plusieurs cours administratives d’appel subordonnaient un tel refus à une demande préalable de pièces, sans que le Conseil d’État ait encore pris parti sur ces solutions.
Deux raisonnements s’affrontaient. Le premier faisait de l’invitation à compléter le dossier une condition de légalité du refus. Il pouvait s’appuyer sur le droit commun : sur le fondement de l’article L. 114-5 du code des relations entre le public et l’administration, le Conseil d’État avait jugé qu’un refus fondé sur l’incomplétude d’une demande suppose que le demandeur ait d’abord été invité à la compléter (CE, 18 juillet 2008, M. D., n° 285281, au Recueil). Le second tenait les règles d’instruction pour étrangères à la légalité du refus, conformément à une décision plus ancienne, Commune de Méru (CE, 1er mars 2000, n° 196862, aux Tables).
Dans ses conclusions, la rapporteure publique, Mme Amélie Fort-Besnard, a défendu la seconde approche, pour trois raisons. D’abord, les règles d’instruction ont déjà leur propre sanction : une demande de pièces tardive ou portant sur une pièce non exigible ne proroge pas le délai d’instruction, et le silence de l’administration fait alors naître une autorisation tacite. Ensuite, la solution inverse conduirait à un paradoxe puisque l’administration serait empêchée de refuser un permis illégal qu’elle pourrait pourtant retirer, ou que le juge annulerait sur le recours d’un tiers ; un tel permis, résume-t-elle, « ne pourra donc être refusé mais il pourra être retiré ». Enfin, l’article L. 114-5 du CRPA ne trouve pas à s’appliquer, le code de l’urbanisme organisant lui-même les demandes de pièces.
La rapporteure assortissait toutefois cette solution d’une limite : l’incomplétude ne peut justifier un refus que si elle empêche de vérifier que les conditions légales de délivrance sont réunies. Le refus fondé sur la seule absence d’une pièce exigible est exclu ; à ce stade, observe-t-elle, « c’est trop tard ». Elle a en revanche écarté une voie intermédiaire, consistant à imposer, au nom d’un principe général, de toujours réclamer les pièces essentielles avant de refuser : une telle règle ne pourrait guère être cantonnée au droit de l’urbanisme et relèverait d’une autre formation de jugement.
La solution. Le Conseil d’État suit sa rapporteure publique. Il juge que les dispositions relatives à l’instruction du permis, qui fixent le calcul du délai et les conditions de naissance d’un permis tacite, ne peuvent être utilement invoquées contre une décision de refus. Elles n’empêchent pas l’administration, même sans avoir réclamé les pièces, de refuser le permis lorsque leur absence la met dans l’impossibilité d’apprécier la conformité du projet à la réglementation. Le tribunal, qui avait jugé le contraire, a donc commis une erreur de droit.
La portée. La décision dissocie nettement deux questions que les contentieux mêlent fréquemment : la mécanique du délai d’instruction, qui intéresse la naissance d’une autorisation tacite, et le contrôle de légalité du refus. Pour les collectivités, elle sécurise les refus fondés sur l’incomplétude, même en l’absence de demande de pièces dans le délai d’un mois. Elle n’ouvre pas pour autant un motif de refus automatique : conformément à la limite tracée par la rapporteure publique, l’incomplétude ne justifie le refus que si elle fait réellement obstacle à l’appréciation du projet, ce que les juges du fond apprécient souverainement. Pour les opérateurs, le moyen tiré de l’absence de demande de pièces ne suffit plus ; le débat devra porter sur l’incidence concrète des lacunes du dossier.
CE, 3 août 2026, Commune de Sainte-Foy-lès-Lyon, n° 497092, publié au Recueil Lebon