Le certificat prévu à l’article R. 424-13 du code de l’urbanisme se borne à attester l’existence d’un permis tacite ou d’une non-opposition à déclaration préalable. Lorsque ce permis a été retiré, la légalité du refus de délivrer le certificat s’apprécie au regard de la situation créée par le retrait, qui fait disparaître l’acte pour le passé. Peu importe que le refus de certificat soit antérieur au retrait, et peu importe que ce retrait ne soit pas encore définitif.
La problématique. Le pétitionnaire qui conteste le refus de lui délivrer un certificat de permis tacite peut-il obtenir l’annulation de ce refus lorsque, en cours d’instance, le permis tacite a été retiré ?
Deux raisonnements étaient possibles. Le premier, retenu par la cour administrative d’appel, appliquait la règle classique de l’excès de pouvoir : la légalité d’une décision s’apprécie à la date de son édiction. Or, à la date du refus de certificat, la société était bien titulaire d’un permis tacite, le retrait étant intervenu ultérieurement. Le second raisonnement consistait à tirer toutes les conséquences du retrait, qui fait disparaître le permis pour le passé comme pour l’avenir (art. L. 240-1 du code des relations entre le public et l’administration).
Dans ses conclusions, la rapporteure publique, Mme Charline Nicolas, a fondé son analyse sur la nature même du certificat. Celui-ci présente une utilité pratique : il permet au pétitionnaire de justifier de ses droits à construire auprès des tiers (par exemple d’une banque ou d’un assureur) et indique la date de transmission du dossier au préfet, à partir de laquelle se calcule le délai du déféré. En revanche, le certificat ne produit par lui-même aucun effet de droit, les droits à construire découlant du seul permis. Le Conseil d’État en avait déjà déduit que, pour les tiers, le certificat est transparent ; dans ses conclusions, la rapporteure le qualifie de « simple décalque de l’autorisation tacite ». Ainsi, un recours dirigé contre le certificat doit être regardé comme dirigé contre le permis (CE, 12 décembre 2012, CEA Pochon et GFA Pochon, n° 339220, aux Tables).
La rapporteur publique en a tiré une conséquence directe. Le retrait, comme une annulation contentieuse, fait regarder le permis comme n’ayant jamais existé. Le certificat n’étant pas créateur de droits, aucune considération de sécurité juridique ne peut venir tempérer cette fiction, a fortiori lorsque le permis a été obtenu par fraude. La rapporteure a pris soin de préciser qu’elle ne proposait pas une appréciation dite « dynamique » de la légalité, que le Conseil d’État écarte en droit de l’urbanisme, mais seulement de tirer les conséquences de la disparition de l’acte dont le certificat atteste l’existence. Le caractère non définitif du retrait est, selon elle, indifférent, puisque le retrait produit ses effets dès son édiction. Elle ajoutait un argument pratique : il serait inopportun de laisser subsister un document opérationnel privé de toute assise juridique.
La solution. Le Conseil d’État suit sa rapporteure publique. Il juge que le certificat prévu à l’article R. 424-13 du code de l’urbanisme a pour seul objet d’attester l’existence d’un permis tacite ou d’une non-opposition. En cas de retrait, qui fait disparaître l’acte rétroactivement, la légalité du refus de certificat s’apprécie au regard de la situation issue de ce retrait. Il en va ainsi même si le refus est antérieur au retrait, et même si le retrait n’est pas définitif.
La cour a donc commis une erreur de droit. Le Conseil d’État refuse, pour les mêmes raisons, la substitution de motifs demandée par la société, qui se prévalait de sa qualité de titulaire du permis à la date du refus. Réglant l’affaire au fond, il rejette son appel.
La portée. La décision tire les conséquences de la nature purement recognitive du certificat : celui-ci ne crée aucun droit et ne peut survivre à la disparition du permis dont il constate l’existence. Elle ne remet pas en cause le principe selon lequel la légalité d’un acte s’apprécie à la date de son édiction ; elle applique simplement l’effet rétroactif du retrait à un acte qui n’a pas d’existence propre. Pour le pétitionnaire, le contentieux utile se situe donc sur le terrain du retrait lui-même, et non sur celui du certificat. La décision ne dit pas ce qu’il adviendrait si le retrait était ultérieurement annulé ; on peut penser que le pétitionnaire serait alors fondé à présenter une nouvelle demande de certificat. Pour les autorités compétentes, enfin, le retrait d’un permis tacite suffit à justifier le refus du certificat, sans attendre l’issue d’un éventuel recours contre ce retrait.