Sur le fondement des articles L. 151-19 et R. 151-41 (2° et 3°) du code de l’urbanisme, le règlement d’un PLU peut identifier des immeubles présentant un intérêt culturel, historique ou architectural et imposer, pour leur conservation, l’emploi d’un matériau qui en constitue une composante caractéristique. Ces prescriptions sont soumises à une double exigence : elles doivent être proportionnées et l’obligation de recourir à un matériau déterminé n’est admise que si elle constitue le seul moyen d’atteindre l’objectif de préservation.
La problématique. Un plan local d’urbanisme peut-il, sur le fondement de l’article L. 151-19 du code de l’urbanisme, imposer la conservation d’un matériau déterminé ? La question n’avait encore jamais été tranchée par le Conseil d’État. Elle intéresse directement les communes et intercommunalités auteurs de PLU, qui cherchent à protéger un patrimoine bâti local ne relevant d’aucune protection au titre du code du patrimoine.
La réponse n’allait pas de soi. Ni l’article L. 151-19 ni l’article R. 151-41 ne mentionnent expressément la possibilité de prescrire un matériau. Le code de l’urbanisme traite d’ailleurs les matériaux avec prudence : il interdit aux PLU de faire obstacle à l’emploi de matériaux renouvelables ou bas carbone (art. L. 111-16) et laisse en principe leur choix au pétitionnaire, sous réserve de l’insertion du projet dans son environnement. Les seules prescriptions contraignantes relatives aux matériaux résultent du code du patrimoine et concernent les sites patrimoniaux remarquables, à travers les plans de sauvegarde et de mise en valeur et les plans de valorisation de l’architecture et du patrimoine.
Deux lectures s’opposaient donc. La première, défendue par l’association requérante, raisonnait a contrario : la prescription d’un matériau serait réservée aux sites patrimoniaux remarquables et interdite aux PLU de droit commun. Cette lecture correspondait à une position constante du ministère chargé de l’urbanisme, exprimée dans plusieurs guides et réponses ministérielles, selon laquelle un PLU peut réglementer l’aspect des constructions, mais non imposer ou interdire un matériau. La seconde lecture admettait qu’un PLU puisse imposer un matériau dès lors que celui-ci est indispensable à la préservation d’un élément patrimonial identifié.
Dans ses conclusions, la rapporteure publique, Mme Charline Nicolas, a écarté la lecture ministérielle, du moins dans sa version la plus rigoureuse. Elle s’est d’abord appuyée sur l’historique du texte. Issu de la loi « paysages » du 8 janvier 1993, l’article L. 151-19 procède de la volonté du législateur de renforcer la prise en compte du paysage dans les documents d’urbanisme, y compris pour ce que le rapporteur du projet de loi appelait « les paysages du quotidien ». Le législateur a ainsi voulu faire coexister deux niveaux de protection : un régime spécifique réservé aux sites remarquables, et une protection plus ciblée, confiée aux communes et/ou EPCI dans leur PLU. Dans ce cadre, réserver toute prescription de matériau aux sites remarquables priverait l’article L. 151-19 d’une partie de son effet utile et empêcherait les PLU d’organiser une protection graduée de leur patrimoine local.
La rapporteure a ensuite fixé la condition décisive. Le texte exige que la prescription soit de nature à assurer la préservation de l’élément protégé : il existe donc un lien fonctionnel exigeant entre la mesure et l’objectif. Dans le prolongement de la jurisprudence Société des Sables (CE, 14 juin 2021, n° 439453, aux Tables), qui soumet ces prescriptions à un contrôle de nécessité et de proportionnalité, elle a estimé que le chaume constituait, en l’espèce, le seul moyen de préserver les chaumières briéronnes, définies par leur toiture même. Elle relevait enfin que la mesure était étroitement ciblée : elle visait des bâtiments inventoriés, ayant conservé leur toiture d’origine, et ne s’appliquait pas aux constructions neuves. Le surcoût allégué ne résultait pas, selon elle, du PLU mais de l’insuffisance de la réglementation technique applicable à la filière.
La solution. Le Conseil d’État suit sa rapporteure publique. Il juge que les articles L. 151-19 et R. 151-41 permettent au règlement d’un PLU d’identifier des immeubles présentant un intérêt culturel, historique ou architectural et d’imposer, pour leur conservation, le recours à un matériau qui en constitue une composante caractéristique. Il assortit cette faculté de deux conditions : d’une part, l’identification des immeubles, leur délimitation et les prescriptions doivent être proportionnées ; d’autre part, cette identification ne doit pas excéder ce qui est nécessaire à l’objectif poursuivi. L’obligation d’employer un matériau déterminé n’est donc admise que s’il s’agit du seul moyen d’atteindre cet objectif.
En l’espèce, la prescription portait uniquement sur des chaumières précisément identifiées et localisées, ayant conservé leur toiture en chaume. La cour administrative d’appel a donc pu, sans erreur de droit, en admettre la légalité. Les arguments tirés de l’absence de norme technique, de l’absence de filière locale ou du surcoût pour les propriétaires n’ont pas remis en cause son caractère nécessaire et proportionné. Le pourvoi est rejeté.
La portée. Pour les communes et intercommunalités, la décision est une avancée notable. Elle contredit la doctrine administrative selon laquelle un PLU ne pourrait jamais imposer un matériau en dehors des sites patrimoniaux remarquables. Les auteurs de PLU disposent désormais d’un outil pour protéger un patrimoine vernaculaire caractéristique (toitures en lauze, en tuile canal, façades en pierre locale…).
Cet outil reste toutefois étroitement encadré et la sécurité juridique du PLU dépendra de la qualité de sa rédaction. Trois précautions sont de mise. La première est d’établir un inventaire précis, bâtiment par bâtiment, plutôt qu’une règle générale applicable à toute une zone. La deuxième est une justification patrimoniale circonstanciée, dans le rapport de présentation, établissant que le matériau constitue une composante caractéristique de l’élément protégé et qu’aucun autre moyen ne permet de le préserver. La troisième est un champ d’application limité aux constructions qui ont conservé ce matériau, à l’exclusion des constructions neuves. L’articulation avec l’article L. 111-16, qui protège l’emploi des matériaux renouvelables et bas carbone, appellera également une attention particulière lors de la rédaction du règlement.